保护地方利益,中央取之有度

   尽管分税制改革对于中国经济的影响,尤其是中央与地方事权财权的影响,一直存在争议。但是日前刘仲藜在北京接受本报记者采访时仍然表示,中央应该拿大头。

   1992年,刘仲藜接替王丙乾任财政部长。清点国库之后,刘仲藜拿着手中的账册对王丙乾说:“王部长,我真佩服你呀,这些年都是怎么过来的?”

   两年之后,刘仲藜以财政部部长、党组书记、国家税务总局局长、财税改革领导小组组长身份,全程主导了1994年分税制改革。迄今,这仍然是新中国成立以来涉及范围最大、调整力度最强、影响最为深远的一次财税改革。

   分税制改革之后,全国财政收入由1993年的4349亿元,增加到2007年的51300亿元,平均年增长19.3%,使中央财政贫弱的局面得以迅速改观,增强了中央转移支付的能力和宏观调控的能力。

   刘仲藜说,当时那一场改革,是由于当时大的经济环境、国家改革目标、造就了历史机遇,财税改革是大家共同努力的成果。

   “再不改,日子过不下去了。”

   1992年,全国财政收入3500亿元,其中,中央收入1000亿元,地方收入2500亿元,中央财政支出2000亿元,赤字1000亿元。

   而此时,分管银行的朱?基副总理严正宣布,财政再困难也不能到银行透支。

   “这个说法其实不太准确。1994年初,分税制改革刚刚实施时,我把自己的担忧跟国务院有关领导说了之后,那一次我借到了。另外两次也不是没借来,这其中折射的是一个国债发行变革的过程:过去财政赤字是向央行透支,后改为借款,再后来,又改为借一部分,一部分发国债。社会主义市场经济改革目标确立后,财政赤字要通过发行国债来解决,因此不能再向银行借款了。”刘仲藜对本报记者说。

   多年之后,经济学家周其仁谈起这一决策时给予高度评价,尤其1994年通过的《中华人民共和国人民银行法》,更是从制度上控制住财政通过银行印票子解决财政困难,拧紧了货币的龙头,“事后证明,中国当年如果不解决这个问题,根本谈不到以后的发展。”周在最近的一次公开场合表示。

   断了银行这条财路,财政支出全面无法到位。按照往年的进度,重点建设资金上半年至少要拨付全年的40%,而1993年上半年只有19.5%。

   中央财政的困窘,源于当时的财政包干体制,地方按照包干协议,向中央财政上交一定份额的钱,余留的可自行支配。以广东为例,根据与中央的包干协定,每年只向中央财政上交22.74亿元,每年递增9%。

   因此中央财政开源的办法,一是以费补税,例如1980年代中期开征“国家能源交通重点建设基金”,1989年又出台“国家预算调节基金”,直接以平衡预算为目标。二是中央向地方借钱,但各省皆清楚,中央财政无偿还能力。

   “实际上只有90、91年中央财政向地方财政借款,而且这种治标不治本的办法不可能从根本上解决财政问题,久而久之,还使中央与地方政府、国家与企业之间处于无规则的博弈之中。”刘仲藜说,“无论哪种包干形式,都统统把中央财政包死了,中央财政不能随着经济的发展‘水涨船高’。”

   1993年,财政收入占国内生产总值的比重由1979年的28.4%滑落到12.6%,中央财政收入占全国财政收入的比重由1979年的46.8%滑落到1993年31.6%。中国成为当时财政收入占GDP比重最低的国家之一。

   1993年7月23日,全国财政、税务工作会议召开。《?望》曾报道,当时,朱?基副总理来到会场,对所有参加会议的人员说:“在现行体制下,中央财政十分困难,现在不改革,中央财政的日子就过不下去了。”

   朱?基要求,马上成立财政和税制改革领导小组,小组由刘仲藜负责,再请计委、经贸委、体改委、税务总局的负责同志参加。

   “财政是一个国家行政能力的表现,宏观上讲,国家财力不足,行政能力就会变得薄弱。再不改革,日子过不下去了。这些主观上的大背景非常重要,给我们财税改革带来一个历史性的机遇。”刘仲藜说。

   “保地方利益,中央财政取之有度。”

   分税制改革的动议并非自刘仲藜始。1987年9月,中共十三大通过的报告中提到,要“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”。

   1989年12月7日的全国财政工作会议上,时任国务委员兼财政部长的王丙乾说:“现行的财政包干体制执行多年,今后应兴利除弊,逐步完善。比较理想的改革方案是实行分税制的包干办法,以有助于调动中央和地方两个积极性,明年准备选几个地方进行试点。”第一次提出了要进行分税制财政体制试点。

   1990年,国务院在《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划建议》中提出,“八五”期间将继续进行财政包干体制,同时要抓好分税制的试点工作,积累经验,不断改进和完善试点方案,以便将来在条件成熟的时候,全面推开。

   1992年,十四大报告提出“要逐步实行税利分流和分税制”。同年6月5日,财政部公布了《关于实行“分税制”财政体制试点办法》,选择天津、辽宁、沈阳、大连、浙江、武汉、重庆、青岛、新疆维吾尔自治区9个地方开始分税制改革的试点。

   1993年7月,刘仲藜出任财税改革领导小组负责人时,时机已经基本成熟。

   中央政府当时要求,1993年9月份就要拿出初步方案,向国务院、中央财经领导小组汇报,然后向政治局常委汇报;9月以后组建机构、明确职责、开始行动。到年底开中央三中全会的时候宣布,这样次年1月1日就可以实行新体制了。留给财税改革小组的时间不足一个半月。

   时任财政部副部长的项怀诚事后回忆说:“1993年下半年,无论财政部还是税务总局,两个办公楼晚上经常灯火通明。那时已普遍使用计算机,大大提高了效率。税务总局出了很多改革方案,还开了很多座谈会,包括纳税人的、地方政府的、专家学者的、海外一些人士的。就工商税制改革听取各方面意见而言,这次可能是历史上最充分的一次了。”

   财政部测算涉及到35000户企业,相当于80%左右的国内税收。在6、7、8三个月中,方案小组先后做了40多套方案。

   按照当时的精神,分税制改革方案中明确了指导思想:正确处理中央与地方的分配关系,调动两个积极性,促进国家财政收入合理增长;合理调节地区之间财力分配;坚持统一政策与分级管理相结合的原则;坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。

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